文/吳霖
江蘇省泰興市人民檢察院
當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)牙科非法行醫(yī)違法現(xiàn)象普遍存在，此類違法情形嚴重危害人民群眾生命健康安全。檢察機關作為守護公共利益的“國家隊”，需要在公共衛(wèi)生安全領域挺身而出，利用其公益訴訟職能，著力推動解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)牙科醫(yī)療廢物、廢水污染生態(tài)環(huán)境、傳播疾病等一系列公益問題?，F(xiàn)將2023年江蘇省泰興市檢察院辦理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)牙科非法行醫(yī)整治行政公益訴訟案件，進行剖析如下。
基本情況
2023年4月開始，泰興市檢察院公益訴訟檢察團隊，按照“端窩點、溯源頭、正秩序”的偵查思路，深入轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行摸排調(diào)查，發(fā)現(xiàn)離市區(qū)偏遠的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在上述非法行醫(yī)、醫(yī)療廢物廢水污染等違法情形，且涉及此種違法情況的牙科診所不在少數(shù)。泰興市檢察院鑒于此類違法行為較為普遍且影響嚴重，遂立案并向泰興市衛(wèi)生行政部門、生態(tài)環(huán)境部門、各屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)出磋商邀請，牽頭各行政機關商議解決此類違法問題。目前為止，專項工作取得初步成效，上述8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的10個非法行醫(yī)場所全部責令關停，其中一人因非法行醫(yī)罪移送公安機關，并已刑事立案。
從上述10個非法行醫(yī)場所的具體行政處罰情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)牙科非法行醫(yī)具有以下三種共性特點：
第一，從違法主體來看，前期有過行政處罰的人員居多。處罰的10起非法行醫(yī)行政處罰案件中，可以看到涉及已經(jīng)有過非法行醫(yī)處罰的人員就有5起，占比達到50%。如非法行醫(yī)人員徐某某，2018年曾被衛(wèi)生行政部門行政處罰，其后并未停止非法行醫(yī)行為，期間長達5年時間并未被衛(wèi)生行政部門加強監(jiān)管和定期跟蹤監(jiān)督。對這類有“前科”的違法人員疏于日常、定期監(jiān)管，一罰了之，未能形成有效的監(jiān)管。
第二，從違法客體來看，上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)牙科非法行醫(yī)點均為無證經(jīng)營。泰興市檢察院通過實地走訪摸排發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無證的牙科診所并未取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》，行醫(yī)人員亦未取得相應醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書，都屬于非法行醫(yī)違法行為，嚴重違背《中華人民共和國醫(yī)師法》《醫(yī)療機構管理條例》等相關規(guī)定。同時部分牙科診所利用其注銷、注冊的“真空期”進行非法行醫(yī)，如某診所注銷行醫(yī)資格后，又繼續(xù)進行非法行醫(yī)營業(yè)。后幾天又立即改換醫(yī)療機構名稱重新注冊。此種情況既可以逃避之前違法行為的行政處罰，又可以躲避之前非法經(jīng)營行醫(yī)行為產(chǎn)生的危害后果，嚴重擾亂公共衛(wèi)生秩序。
第三，從危害結果來看，生態(tài)環(huán)境污染最為棘手。因為無資質(zhì)行醫(yī)，所以大部分“牙科診所”的醫(yī)療現(xiàn)場衛(wèi)生條件都較差，這些“牙科診所”的醫(yī)療廢物、廢水都未按照要求進行處理。醫(yī)療廢水都是直接排入生活污水系統(tǒng)，嚴重違背《江蘇省水污染防治條例》第五條、第十九條的規(guī)定，并未進行有效處理就進行亂排亂放，嚴重損害周邊生態(tài)環(huán)境，醫(yī)療廢物管理也同樣存在上述漏洞。并且無證經(jīng)營的口腔診療行為，必然具有很大的操作風險和傳染血液隱患，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)也缺乏相關醫(yī)療急救設備，極易引發(fā)醫(yī)療安全事故。
原因分析
第一，刑法手段打擊難度大，行政處罰力度不足。根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百三十六條規(guī)定，為取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)，情節(jié)嚴重的，將構成非法行醫(yī)罪。在我國司法實踐中，非法行醫(yī)一般超過三次，衛(wèi)生行政執(zhí)法部門才能移送到公安機關，進行刑事立案。但是衛(wèi)生行政主管部門，對于之前非法行醫(yī)的人員，疏于進行有效監(jiān)督，行政打擊力度不夠。如無群眾舉報，相關行政執(zhí)法機關很難監(jiān)查到此類違法情況。
第二，行政執(zhí)法權下放屬地政府，未能形成有效監(jiān)管。泰興市檢察院調(diào)查的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)非法行醫(yī)處罰的執(zhí)法權，已經(jīng)根據(jù)相關文件精神下放到屬地政府。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法局只配備兩名公務人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員配備薄弱是常態(tài)，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員涉及轄區(qū)內(nèi)的各個執(zhí)法領域，所以怠于履職的情形層出不窮。上級機關只將執(zhí)法權進行下放，并不關心屬地政府是否有能力承接，形成“九龍治水”“都管都不管”的現(xiàn)象，未能夠進行有效的監(jiān)督。
第三，口腔診療市場需求量大，供不應求亟需解決。排查的“牙科診所”都是離市區(qū)較遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未存在有資質(zhì)的牙科診所。介于交通不便、路途遙遠、價格昂貴的因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多老人寧愿就近去無資質(zhì)的牙科診所進行口腔診療。此外，很多牙科診所都是熟人客戶，部分診所無需營業(yè)，只要電話、微信聯(lián)系，隨時可以提供口腔診療服務，這也給此類違法行為的偵查帶來不小的挑戰(zhàn)。
第四，行政部門之間權責不一，導致監(jiān)管機制堵塞。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，泰興市醫(yī)療機構的注冊審批權實則歸屬泰興市行政審批局，衛(wèi)生醫(yī)療機構的審批權與執(zhí)法權不在同一機關，導致形成上述牙科診所的監(jiān)督盲區(qū)。同時根據(jù)相關規(guī)定，醫(yī)療廢物、廢水的產(chǎn)生需要生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)督，防止疾病的問題需要衛(wèi)生行政部門監(jiān)管，部門之間的權責劃分，也未能真正厘清，監(jiān)管機制嚴重不暢導致行政機關很難真正精準監(jiān)督。
具體對策
第一，推動聯(lián)動執(zhí)法，形成打擊合力。檢察機關督促各行政機關依法履職，幫助協(xié)調(diào)、推動各部門系統(tǒng)治理，由衛(wèi)生行政部門牽頭相關行政機關有效開展非法行醫(yī)整治專項行動，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)牙科診所非法行醫(yī)違法行為進行嚴厲打擊，對違法次數(shù)達到3次及以上的線索，評估后移送公安機關以非法行醫(yī)罪進行刑事立案。同時屬地政府對有“前科”的違法人員，應保持動態(tài)監(jiān)督跟進，各地執(zhí)法信息需保持暢通、共享。
第二，解決歷史問題，加強宣傳引導。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)牙科診所的行醫(yī)人員，之前擁有行醫(yī)資格，但因為當時衛(wèi)生行政部門的過渡政策原因，未能延續(xù)至今，導致產(chǎn)生了目前從事口腔診療的非法行醫(yī)。檢察機關應與衛(wèi)生行政部門積極對接相關事宜，監(jiān)督衛(wèi)生行政部門合法引導相關有能力無資質(zhì)的人員獲取相關營業(yè)的合法資質(zhì)，不僅能夠?qū)Υ祟愡`法行為進行溯源治理，還能落實中央“六穩(wěn)六?！钡奈募瘢嵘罕娋蜆I(yè)率造福民生。
第三，優(yōu)化資源配置，全面振興鄉(xiāng)村。當前，我國正在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，如何優(yōu)化醫(yī)療資源配置值得我們深思。在偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大部分老年患者寧愿省成本去無資質(zhì)的臟亂差牙科診所，也不愿去合法的正規(guī)醫(yī)療機構。政府應該從服務群眾的角度出發(fā)，加強鄉(xiāng)村醫(yī)療場所的建設，努力為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層群眾提供高質(zhì)、安全、合法、放心、環(huán)保的醫(yī)療服務，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興建設添磚加瓦。
